2007年我國城市市政公用設施建設發(fā)展綜述
2008/7/19編輯：華樺來源：中國市政
成效顯著
在繼續(xù)落實“嚴格控制固定資產(chǎn)投資過快增長”宏觀調(diào)控措施的同時，持續(xù)保持了城市市政公用設施建設規(guī)模合理增長的趨勢；
在認真執(zhí)行“有保有壓”方針的過程中，繼續(xù)加快了城市市政公用設施結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐；
以改善城鎮(zhèn)人居環(huán)境基本條件為重點，全面提高了城市市政公用設施產(chǎn)品與服務的供給能力。
第一，在繼續(xù)落實“嚴格控制固定資產(chǎn)投資過快增長”宏觀調(diào)控措施的同時，持續(xù)保持了城市市政公用設施建設規(guī)模合理增長的趨勢。根據(jù)國家統(tǒng)計局投資統(tǒng)計月報數(shù)據(jù)，2007年各月份之間雖有波動，但城市市政公用設施建設投資，一直低于城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資增幅，全年總體處于正常增長范圍。2007年全國共完成城鎮(zhèn)市政公用設施投資9552億元，同比增幅22.3%%，比全國城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資25.8％的增幅低3.5個百分點。保持了合理增長的趨勢。
第二，在認真執(zhí)行“有保有壓”方針的過程中，繼續(xù)加快了城市市政公用設施結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐。根據(jù)國家統(tǒng)計局固定資產(chǎn)投資統(tǒng)計月報數(shù)據(jù)，2007年，集中供熱和公共交通設施投資，分別比去年同期增長34.8%和26%；污水處理、環(huán)境衛(wèi)生管理（含垃圾處理）和城市綠化管理投資，分別比上年增長了25％、35.9%和24.7％。以上五項設施投資增幅，均高于城鎮(zhèn)市政公用設施22.3％的總體增幅。在投資上體現(xiàn)了“有保有壓”，體現(xiàn)了向節(jié)能減排降耗、改善城市人居環(huán)境、提高城市綜合承載能力方面傾斜。
第三，以改善城鎮(zhèn)人居環(huán)境基本條件為重點，全面提高了城市市政公用設施產(chǎn)品與服務的供給能力。根據(jù)建設部2007年城市建設統(tǒng)計快報，相關(guān)數(shù)據(jù)如下：
——城市用水普及率可達到89.74%，比2006年增加3.07個百分點。城市燃氣普及率可達到80.76%，比2006年增加1.65個百分點。集中供熱面積可達到28.5億平方米，比2006年增加1.91億平方米。
——城市道路長度可達到25.5萬公里，比2006年增加1.36萬公里。每萬人擁有公共交通車輛可達9.15標臺，比2006年增加0.1標臺。特別是在“優(yōu)先發(fā)展城市公共交通”和“城市公共交通一體化”政策的引導下，城市軌道交通設施的規(guī)劃和建設提速明顯，據(jù)統(tǒng)計，僅15個城市近期規(guī)劃的軌道交通線路總長度就達1500多公里。
——城市污水處理率可達到59%，比2006年提高3.33個百分點；城市污水日處理能力可達到7000萬立方米，日增加600多萬立方米，增長幅度可達到9%左右。河南、江蘇兩省，至2007年末，所有縣以上城鎮(zhèn)均建成了污水處理廠。
——污水再生利用預計總量達10億立方米以上。
——城市生活垃圾無害化處理率可達到56％，比2006年提高3.85個百分點；城市建成區(qū)綠化覆蓋率可達到36%，比2006年增加0.89個百分點；城市人均公共綠地面積可達到8.6平方米，比2006年增加0.3平方米。
另外，2007年，供水技術(shù)水平和水質(zhì)質(zhì)量有了新提高；燃氣供應設施服務范圍有了新拓展；集中供熱改革和熱計量試點工作有了新進展。
認識深化
2007年社會各界對市政公用設施建設理論認識有所深化，兩個較有影響的理論認識問題是關(guān)于“總體短缺”與“合理增長”問題以及“政府負責提供”與“運用市場機制”問題。
關(guān)于“總體短缺”與“合理增長”問題的探討可以簡單地歸納為以下三個方面：
第一，市政公用設施產(chǎn)品與服務的“總體短缺”狀況是客觀存在的事實，并且，這種“總體短缺”狀況還將長期存在。
第二，城市市政公用設施在總體短缺的情況下，也要合理增長。
第三，要保持市政公用設施建設“合理增長”，關(guān)鍵在各級政府：
1．地方政府必須從大局出發(fā)，嚴格貫徹執(zhí)行宏觀調(diào)控政策措施，不能以“總體短缺”為由，搞違背規(guī)律的“形象”、“政績”工程，要從實際情況出發(fā)，力求“合理增長”。
2．城市政府必須從自身經(jīng)濟和財政等實際狀況出發(fā)，量力而行，盡力而為。堅持政府主導、社會參與、民主決策的原則，把提供市政公用產(chǎn)品與服務的公共支出納入地方預算，逐步適當增加公共支出比重。
3．城市政府必須防止以“市政公用設施建設適當超前”為借口擴大投資規(guī)模。確有必要的“適當超前”，也必須科學論證和充分發(fā)揚民主。
4．“合理增長”要有一些參考指標來引導。國家有關(guān)部門應該研究提出全國和不同地區(qū)在不同時期、不同情況下的城市市政公用設施建設合理增長的定量和定性參考標準。各級地方城市政府也應這樣做。
關(guān)于“政府負責提供”與“運用市場機制”問題的探討，主要包括以下內(nèi)容：
因為城市市政公用設施提供的產(chǎn)品與服務，其生產(chǎn)供應和使用消費，都具有公共或準公共產(chǎn)品與服務的特點。一方面，如果像私人產(chǎn)品那樣完全市場化地靠市場提供，雖然有效率，但經(jīng)驗證明會出現(xiàn)不公平和不安全問題；另一方面，如果政府完全拋開市場或舍棄市場機制直接提供，看似能夠維持社會公平和保證公共安全，但卻難以防止低效率。
為此，有人提出，第一，我國城市政府應當承擔提供市政公用產(chǎn)品與服務的責任；第二，政府提供市政公用產(chǎn)品與服務必須引入市場機制。第三，政府提供和引入市場機制，二者相互依存，不可分割。以上三點共同構(gòu)成中國城市市政公用設施建設發(fā)展的基本框架。
這里所說的“政府負責提供”，主要是指政府負責編制和監(jiān)督實施市政公用產(chǎn)品與服務的發(fā)展（生產(chǎn)供應和使用消費）規(guī)劃；依法制定和監(jiān)督執(zhí)行質(zhì)量標準；遵循經(jīng)濟規(guī)律和公平、公正原則，按照不同地區(qū)、不同時期、不同階段社會生產(chǎn)力發(fā)展水平，制定指導或指令性供應和消費價格；運用市場機制，一方面公正公平地從生產(chǎn)供應者那里購買或簽訂特許經(jīng)營合同委托生產(chǎn)市政公用產(chǎn)品與服務，另一方面，運用稅收、行政性收費、指導性或指令性價格等價值補償形式，公正公平地提供給全社會每一個使用消費者。在這個過程中，政府不僅僅是單純的“經(jīng)濟調(diào)節(jié)”者，也不僅僅是單純的“市場監(jiān)管”者，而更重要的是一個處于生產(chǎn)供應者和使用消費者之間的沒有絲毫利潤或特殊利益的“公共服務”者。
這里所說的“引入市場機制”，最根本的是遵循經(jīng)濟規(guī)律，對于生產(chǎn)供應者和使用消費者，都實行等價交換原則，創(chuàng)造公平競爭條件和平等消費環(huán)境，千方百計降低成本和提高效率，保障生產(chǎn)供應與使用消費之間良性循環(huán)。
在“政府負責提供”和“運用市場機制”之間，特許經(jīng)營制度是政府與生產(chǎn)供應者之間權(quán)責利法律關(guān)系的一種制度設計。
以上這些觀點，會對今后的城市市政公用設施建設產(chǎn)生影響。
挑戰(zhàn)嚴峻
均等化地提供市政公用產(chǎn)品與服務；確保實現(xiàn)節(jié)能減排目標；加強應急預案管理，確保市政公用設施安全運行；提高現(xiàn)有市政公用設施利用效率和產(chǎn)品服務質(zhì)量；加強城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)發(fā)展。
第一個挑戰(zhàn)，關(guān)于均等化地提供市政公用產(chǎn)品與服務的問題。均等化地提供市政公用產(chǎn)品與服務，其基本依據(jù)是市政公用產(chǎn)品與服務客觀上具有的公共性，其重點是“均等”，其核心是“提供”，其主體是城市政府。這是第一個問題、困難、任務，也叫挑戰(zhàn)。
第二個挑戰(zhàn)，關(guān)于確保實現(xiàn)節(jié)能減排目標的問題?！笆晃濉逼陂g，不僅城鎮(zhèn)中新建、在建的住宅和公共建筑要強制推行節(jié)能設計標準，對已有建筑也要進行節(jié)能改造，北方城市還要同時結(jié)合進行供熱體制改革。按照黨中央國務院《節(jié)能減排綜合性工作方案》的要求，“十一五”期間，新增城市污水日處理能力4500萬噸、形成COD削減能力300萬噸，今明兩年首先在36個大中城市實現(xiàn)全部污水的收集和處理。這又是第二個問題、困難、任務，也叫挑戰(zhàn)。第三個挑戰(zhàn)，關(guān)于加強應急預案管理，確保市政公用設施安全運行的問題。2007年5月，太湖暴發(fā)藍藻，水源地水質(zhì)遭受污染，給群眾生活帶來很大影響。2008年初，許多南方省市城鎮(zhèn)遭受較長時間罕見的凍雨和暴雪災害，在大面積電力中斷的情況下，一些城市的供水、供氣、公共交通等市政公用設施能夠在最短時間內(nèi)基本恢復正常，保證群眾基本生活需要，維護了城市基本穩(wěn)定，最重要的一條經(jīng)驗是，防災抗災應急預案發(fā)揮了重要作用。
近幾年，雖然我國城市市政公用設施安全保障開始受到重視，但水平還不高；許多城市市政公用設施已進入事故“易發(fā)期”；另外，難以預料的自然災害也進入多發(fā)期。現(xiàn)在看，許多城市確保市政公用設施安全運行的挑戰(zhàn)也很嚴峻。
第四個挑戰(zhàn)，關(guān)于提高現(xiàn)有市政公用設施利用效率和產(chǎn)品服務質(zhì)量的問題。目前，我國城鎮(zhèn)中存量市政公用產(chǎn)品與服務浪費很大（比如有些城鎮(zhèn)因管網(wǎng)不配套致使設施的供水能力長期閑置，有的水廠綜合供水漏失率超過20%以上，有的水質(zhì)不合格。又如一些城鎮(zhèn)污水處理設施不能滿負荷運轉(zhuǎn)，污水處理深度不達標。還有的城鎮(zhèn)不適度地過分超前搞美化、亮化，造成有限資源的過度消耗）；直到今天，一些地方仍存在重地上輕地下、重新建輕維護的現(xiàn)象。按照黨中央國務院要求，必須轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)發(fā)展模式和市政公用設施增長方式，充分發(fā)揮現(xiàn)有設施能力和效率，提高現(xiàn)有產(chǎn)品服務質(zhì)量；必須繼續(xù)貫徹有保有壓方針，嚴肅查處不切實際的形象、政績工程，做到警鐘長鳴，常抓不懈。這個任務也十分艱巨。
第五個挑戰(zhàn)，關(guān)于加強城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)發(fā)展的問題。新修訂的城鄉(xiāng)規(guī)劃法，把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌以法律形式固定下來，使城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、建設社會主義新農(nóng)村更有了法律保證。怎樣做到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌兼顧？最可行和最有效的做法，一是縮小每一個城市建成區(qū)和非建成區(qū)之間的差距，市政公用設施盡量向城外延伸，對城市周邊地區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部、城中村等區(qū)域，在供水、垃圾處理、污水處理、公共交通等方面統(tǒng)籌規(guī)劃，共建共享。二是努力解決好城鎮(zhèn)集群發(fā)展區(qū)域內(nèi)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問題。三是還要按照精簡和效能的原則，因地制宜推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展中管理體制、運行機制的改革和建設。（作者說明：1．本文所稱城市市政公用設施，是指城市供水、供氣、供熱、公共交通等公用設施；城市道路、橋涵、排水、污水處理、防洪、照明等市政設施；城市市容、公共場所和公廁保潔、垃圾和糞便清運處理等環(huán)境衛(wèi)生設施；城市園林、綠化等設施。2．本文使用的數(shù)據(jù)，均為有關(guān)部門2007年統(tǒng)計預計數(shù)。其中，“用水普及率”、“燃氣普及率”、“每萬人擁有公交車標臺”和“人均公園綠地面積”均含暫住人口，往年設施水平計算均不含暫住人口）。（秦玉文）
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